日前，財(cái)政部、自然資源部聯(lián)合下發(fā)《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》（下稱“試行辦法”）。明確提出要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模，不得高于項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入的70%。

　　《中國經(jīng)營報(bào)》記者掌握的情況表明，進(jìn)入6月以來，包括上海市、江蘇省、重慶市、河北省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)等省區(qū)市，集中發(fā)行了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，其中最高的一省一期的發(fā)行額度，已經(jīng)超過180億元人民幣。

　　集中發(fā)債

　　“不少地方都在6月發(fā)了自己的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，我們還在抓緊工作，應(yīng)該也都沒有什么問題。”6月26日，一位中部某省自然資源職能部門的人士告訴記者。根據(jù)他們掌握的系統(tǒng)內(nèi)部的情況，多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)啟動(dòng)了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行工作。

　　《中國經(jīng)營報(bào)》記者掌握的情況表明，他所言的這些省、區(qū)、市，既包括上海市這樣的直轄市，也包括如江蘇省一樣的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，同時(shí)還包括地處中西部和內(nèi)陸地區(qū)的省份，以及廣西、新疆兩個(gè)自治區(qū)。

　　相關(guān)法定文件顯示，2019年 江蘇省土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（三期）-2019 年江蘇省政府專項(xiàng)債券(八期)為 3 年期，計(jì)劃發(fā)行規(guī)模 55.5 億元；2019 年江蘇省土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（四期）-2019 年江蘇省政府專項(xiàng)債券(九期)為 5 年期，計(jì)劃發(fā)行規(guī)模 189.9 億元。

　　按照這一計(jì)劃，2019 年江蘇省土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券(三至四期)-2019 年江蘇省政府專項(xiàng)債券(八至九期)計(jì)劃發(fā)行總額 245.4 億元。

　　除江蘇外，重慶市也是發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的“大戶”。記者掌握的法定文件顯示，同樣是在6月，重慶市啟動(dòng)了2019年重慶市本級(jí)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券(一期) -2019年重慶市政府專項(xiàng)債券(五期)的招標(biāo)發(fā)行工作。

　　根據(jù)工作計(jì)劃， 重慶市土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的發(fā)行額度為100億元人民幣。周期為5年期，方式為記賬式固定利率。

　　前述地方自然資源職能部門內(nèi)部人士告訴記者，除江蘇、重慶之外，上海市、河北省、湖南省、廣西自治區(qū)、新疆自治區(qū)，也都在6月發(fā)行了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，“額度沒有江蘇和重慶那么高。”他告訴記者。

　　發(fā)債收儲(chǔ)

　　所謂土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

　　目前，金融監(jiān)管部門明令禁止商業(yè)銀行以土地儲(chǔ)備為標(biāo)的，直接發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款、收儲(chǔ)貸款等。這使得地方政府在土地收儲(chǔ)、一級(jí)開發(fā)等方面的資金來源一直存在問題，在一定程度上，也間接催生了“地方政府以融資平臺(tái)公司融資，部分資金用于土地收儲(chǔ)、一級(jí)開發(fā)”等模式。

　　在規(guī)范地方政府債務(wù)，并嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，從2017年開始，財(cái)政部、原國土資源部開始在多個(gè)省份進(jìn)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的試點(diǎn)發(fā)行工作。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度的確定，首先縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支計(jì)劃，提出下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，報(bào)本級(jí)國土資源部門審核、財(cái)政部門復(fù)核。

　　市縣級(jí)財(cái)政部門將復(fù)核后的下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年9月底前報(bào)省級(jí)財(cái)政部門，抄送省級(jí)國土資源部門，供省級(jí)財(cái)政、國土資源部門參議、審核。

　　如果省、自治區(qū)、直轄市出現(xiàn)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券不足或者富余的情況，省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同國土資源部門于每年8月底前向財(cái)政部提出申請。財(cái)政部可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)。

　　“因?yàn)榈胤秸畟陌l(fā)行流程是很成熟的，而土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券又在財(cái)政部批準(zhǔn)的地方政府債券額度以內(nèi)，所以，試點(diǎn)很快就得以推開，最近兩年，地方政府發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，在土地收儲(chǔ)的資金來源中發(fā)揮了非常大的作用。”

　　70%紅線

　　實(shí)際上，自試點(diǎn)開展到全面推開，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和資金使用，一直處在嚴(yán)格的監(jiān)管之下。為了強(qiáng)化監(jiān)管，財(cái)政部、原國土資源部曾聯(lián)合下發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》（下稱“管理辦法”）。

　　這份文件中明確規(guī)定，地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

　　同時(shí)多位地方土地儲(chǔ)備中心的內(nèi)部人士也都告訴記者，財(cái)政部派駐各地的專員辦，也會(huì)對土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行、資金使用等進(jìn)行檢查、監(jiān)管。

　　“管理辦法是對債券進(jìn)行監(jiān)管和約束，試行辦法是對土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金運(yùn)用進(jìn)行管理和約束，是不同的階段，這樣一來，整個(gè)監(jiān)管體系就變得完善起來，尤其對于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有很大的作用。”一位地方政府土地儲(chǔ)備中心的內(nèi)部人士稱。

　　記者了解到，試行辦法明確提出要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模，不得高于項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入的70%。不過，對于預(yù)期土地出讓收入小于土地儲(chǔ)備成本、“收不抵支”項(xiàng)目，試行辦法提出，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、專項(xiàng)債券予以保障。其中，債券發(fā)行規(guī)模不得超過預(yù)期土地出讓收入。

　　“按照這個(gè)規(guī)定， 財(cái)政預(yù)算經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)限內(nèi)批復(fù)自然資源主管部門的部門預(yù)算，一并批復(fù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目年度收支預(yù)算。批復(fù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門和自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分專項(xiàng)債券資金和其他預(yù)算資金。”前述中部某省自然資源職能部門的人士告訴記者。

　　他還告訴記者，按照財(cái)政部、自然資源部的要求，地方政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年四季度對所有土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對應(yīng)的土地資產(chǎn)（包括正在實(shí)施的土地和已入庫儲(chǔ)備的土地）、負(fù)債進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，編制年末土地儲(chǔ)備項(xiàng)目專用資產(chǎn)負(fù)債平衡表。

　　“項(xiàng)目資金的使用，未來要納入例行審計(jì)的范疇。”他說。